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国企改革进入深水区面临分类难题

2019年06月09日 栏目:健康

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国企改革顶层设计并不明朗。“无论是‘抓大放小,有所为有所不为’,还是后来的‘重点行业、关键领域’,都缺乏具体指向性,并没有将国企性质做一个明确区分,比如哪类企业应该属于少赚钱甚至不赚钱的,哪类属于可以赚钱的,哪些企业可以相对垄断,哪些企业属于完全市场竞争,哪些属于行政性垄断、资源性垄断或者市场性垄断,都没有明确的定位,这就使得国企改革很难快步朝前。”

据悉,由国资委牵头的《深化国有企业改革的指导意见》目前正研究制定,已向国务院汇报。国资委已成立工作组,就下一步国企改革的方向和路径进行调研,内容包括国企下一步改革原则、方向、目标、任务、路线、时间等。如进展顺利,该改革方案有望于今年上半年出台。

顶层设计仍不明朗

国资委副主任邵宁在两会期间曾表示,国企改革尚在进行过程中,与市场经济的要求还有很大差距。比如大型企业母公司的公司制股份制改革进展较慢,存续企业的消化还比较困难;董事会的运行机制还不完善,国资监管机构、董事会、经理层的关系需要进一步理顺;经营管理制度还不能适应市场经济要求,企业经营者的行政化管理色彩依然存在,尤其是缺乏市场化退出通道;一些企业内部市场化选人用人和激励约束机制还没有真正形成。

时任国资委主任王勇在今年1月召开的全国资产监督管理工作会议上也坦言,国有企业改革已经进入深水区,改革的内在动力不足,外部环境越来越复杂,难度也越来越大。从国有企业自身经营来看,也存在许多不可忽视的问题,部分地方国有企业经济效益处于深度下滑状态,亏损企业增多,债务规模过大,利息负担加重,财务风险加大。

在中国企业研究院首席研究员李锦看来,我国国企大多分布在传统型产业,处于产业链、价值链的中低端环节,战略性新兴产业比重较低。行业产业集中度较低,资源配置效率不高,核心竞争力不强,重复建设、恶性竞争、资源浪费、环境污染等问题还没有很好解决。

他认为,导致上述问题出现的一个很重要原因,在于此前国家对国有企业战略定位缺乏清晰度与指向性,国企改革顶层设计并不明朗。“无论是‘抓大放小,有所为有所不为’,还是后来的‘重点行业、关键领域’,都缺乏具体指向性,总给外界吃大锅饭的印象,并没有将国企性质做一个明确区分,比如哪类企业应该属于少赚钱甚至不赚钱的,哪类属于可以赚钱,哪些企业可以相对垄断,哪些企业属于完全市场竞争,哪些属于行政性垄断、资源性垄断或者市场性垄断,都没有明确的定位,这就使得国企改革很难快步朝前。”

除此之外,李锦还以为,我国此前的国企改革还存在政企分开不够彻底的弊病。一方面,企业办社会的负担还没有完全解除。另一方面,企业在困难的时候仍然需要行政资源的支持,企业的预算约束还没有完全硬起来。企业经理人的选聘还没有做到市场化,按市场规则选聘和管理的企业经理人依然是少数,职业经理人队伍远没有形成。

两大分类缺乏操作性

值得一提的是,上述问题在国企改革下一步或将得到妥善解决。据了解,下一步国企改革的一个重要方向是按照国企发展的实际情况进行梳理,按照其功能和性质对其进行战略性定位,将国企分为两类,一类是公益性,另一类属竞争性。再按照不同类别的国有企业制定不同的改革方向。在战略定位的基础上形成新的国资监管体系。

公益性国企在中央层面包括石油石化、电、通信服务等领域企业,地方层面包括供水、供气、污水处理、公共交通等方面的企业,及从事重要资源开发和军工、大飞机等关系国计民生的战略性企业。相比盈利需求,他们更重要的是社会职责和战略任务。对其应加强市场化的内部改革、完善出资人管理并加强行业性的社会监督,使他们更好地服务社会和公众。

竞争性国企包括宝钢、中粮、一汽、中国建材等,在机制上他们更加市场化,国有出资人对其没有扶持帮助义务,企业独立承担经济法律以及市场竞争乃至破产退出的风险。对于竞争性的国企,改革的方式就是国资委近几年一直推动的国有企业整体上市工作。

在国家发改委投资研究所政策研究室副主任吴亚平看来,此种分类存在着操作上的尴尬。他告诉,这两种分类在实践操作中很难界定,比如城市建筑领域中存在的大量的基础设施,到底应该定位为竞争性还是非经营性很难界定,如果认定其为公益性,那外资为何要大量进入这些城市基础设施领域?此外,随着市场机制的改革推进,企业的性质也会发生改变。

李锦也告诉中国商报,更为科学的界定方式应该是分为四类。类为完全公益性国企。这些企业把社会效益放在位,如石油、电力等能源行业。第二类是以公益性为主,盈利性为辅,包括公共交通等部门。对这两类企业就不应以营利作为目标,而应考核其对国家与民众的战略贡献,这是特殊的考核标准。第三类是以公益性为辅,盈利性为主。第四类是完全盈利性,其对国家的贡献主要是以税收作为体现。“分类依据的标准不一样,改革的方向与要求就不一样,从这个意义上看,做好分类是顶层设计的基础。”他表示。

国务院国资委研究中心竞争力研究部部长许保利也持有类似的观点,他告诉,将国企划分为公益性和竞争性这两个概念在操作上可能会面临一些困难,有些国企业务是多元化的,应先把国企的定位问题搞明白,并根据市场的情况来进行分类可能更好一些。

在他看来,将国企划分为承担市场风险的企业和不承担市场风险的企业可能更好操作一些。对于完全承担市场风险的企业就可以去参与市场竞争,优胜劣汰。而不承担市场风险的企业就不能够破产倒闭和民营化,由国家承担市场风险。对于这种企业的考核,应该根据其业务增长量和成本小化来确定企业高管的薪酬。此外,还有一些企业有不同的业务,有不承担市场风险又有竞争性业务的特殊企业,就可以进行分别考核。

不少专家也认为,只有在科学分类之下,才能探索出国企改革下一步的道路。

对处于竞争性行业内的国企,应该按照建立现代企业制度要求,努力探索多种实现形式,使其成为真正意义的具有独立法人地位的市场主体,与民企、外企平等参与市场竞争,并在市场竞争的实践中不断提高自身竞争能力。对处于特殊性行业内的国企而言,其只承担着社会职能,它们是作为政府职能直接延伸而存在的,是一种非常特殊的企业形态。

对处于竞争性行业和特殊性行业之外的其他行业内的国有企业而言,要按照建立现代企业制度的整体要求,一方面在确保国有或相对控股的前提下大力发展混合所有制,使股份制成为主要实现形式。另一方面通过制度创新、管理创新、技术创新和文化创新,整合企业资源、发挥企业潜能、提升传统技术、培育先进企业文化。与此同时,破除垄断,引入竞争机制,提高效率和活力,提升核心竞争能力,使国有企业更好地承担政府赋予的各种经济、社会职能。

目前,广东已在分类推进国企改革上先行一步。在2月27日召开的广东省国有资产监督管理工作会议上,广东省国资委主任温国辉在讲话中提道,广东将从功能定位的角度把国有企业分为竞争性和准公共性两大类来发展与监管,并明确企业发展方向和重点。●海燕

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